摘要：
本文由360金融PPP研究中心首发，执笔人为360金融PPP研究中心投资总监唐川，360金融PPP研究中心研究员王同金。转载请注明作者和出处。欢迎业内人士加入“360PPP创新... 本文由360金融PPP研究中心首发，执笔人为360金融PPP研究中心投资总监唐川，360金融PPP研究中心研究员王同金。转载请注明作者和出处。欢迎业内人士加入“360PPP创新研究”微信讨论群，联系人：王妍（微信：xinmu0425）。
政府采购是我国╲财政支出管理体制改革的重要方向，十八大以来，为适▽应我国经济体制改革和对外开放的需要，政府采购的法律法规、采购内容、采购√方式等进行XX管理人-12个月城投标债产品了一系列变革。因此，理清政府采购的』内涵、政策、内容、方式等，对于企业合规合理介入政府采购项目，在实现企业经济效益的同时降低公共服务成本具有①较强的现实意义。本文将从政府采购的基本理论、监管体系、操作要点、争议问题，以及“政府※购买服务”管理体系等方面对政府采购进行全方位的解析，并结合新政和市场应用对其当前业务范围进行XX管理人-12个月城投标债产品了分析，以期为政府采购的各参与主体提供参考。
一、政府采购的基本理论
（一）政府采购的内涵
根据《中华人民共和国政府↓采购法（2014修正）》（以下简称《政府采购法︾》）、《中华人民共和国政府采购法实施条№例》（以下简称《采购法实施条例》）的定义，政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。其中，财政性资金是指纳入预算⌒ 管理的资金；政府集中采购目录和采购限额标准由各级政府依照法律法规规定的权限制定；采购，是指以合同々方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。
（二）政府采购的发展历程
自建国以来，我国政府采购的形式和内容等随着行★政管理体制、经济制度的改革几经变迁，政府采购的法律法规和实务流程不断完善，总体来看，可以分为六个▓阶段。
1、改革开放前的政府采购（1949年建国至1978年改革开放）
这一时期我国学习苏联经验实行计划经济体制，此阶段的政府采购完全实行计划控制。政府采购行为根据国家计划予以安排和控制。采购实体的资金实行定额管理，没有多余的资金，市场上也没有多余的物资。在这种体制下，由于没有竞争机制，一切经济活动都是按照计划执行，计划是政府实施财政管理的主要方式。
2、转轨过渡时期的政府采购（1979至1994年）
这段时间我国计划经济体制开始松动，市』场经济体制尚未确立，整个社会的经济发展以实用主义为指导，相应的政府采购处于无序状态。改革开放以△后，经济发展水平发生了很大变化，政府采购资金迅速增加，采购规模不断扩大。由于当时我国政府的财政改革重点放在理顺财政▽收入管理体制上，没有制定出指导政府采购的法律或者规章制度，导致○计划体制遗留的弊端在政府采购实践中日益凸现，不仅造成了采购资金使用效率低下与腐败现象的增多，还使数额巨大的采购支出因缺乏政治目标，而未〖能发挥政府采购对国内产业的支持和促进作用。当时采购活动大都采取分散的方式，透明度低。并且政府采购信息也未统一正式公开，造成了采购方与供应商的信息搜寻成本与信息获取成本都比较高，导致了当时政府采购信息效率比较低下的现象。
3、政府采购制度的试点阶段（1994年至2000年）
1994年，我国实行分税制改革，搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关●系的基本制度框架。随着分税制制度设计的完成，国家将财政体制改革的重点逐渐转移到财政支出领域，并针对政府采购支出存在的问题，将建立现代政府采购制度提到了议事日程之上。
实践层面，上海市财政局于1995年对部分行政事业单位大︾额财政拨款的设备购置实行了集中采购，制定了我国第一个政府采购管理办法；深圳市在1997年1月采用邀请招标●及服务竞争的方式，并首次以立法的形式颁布并实施了《深圳经济特区政府采购条例》，这也是我国第一个政府采购地方性法规；到了1997年11月，重庆市对市级行政事业单位的65辆机关〓公务车，采取向社会公开招标的方式由政府统一采购。1998年，全国实行公开竞争采购方式的采购规模达31亿元。1999年，财政部颁布了《政府采购管理暂行办法》、《政府采购招标投标管理暂行办法》、《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》、《政府采购品目分类表》、《政府采购合同监督暂行办法》、《政府采购公证处公告管理暂行办法》、《政府采购运行规程暂行规定》等一系列规章制度，政府采购的顶层设计初步完善。2000年，我国政府采购试点工作已经在全国范围内铺开，各地政府采购机构建设已基本完成，绝大多数地方政府设立了政府采购管理机构和执行机构。
4、全面推行阶Ψ段的政府采购制度（2000年至2007年）
2002年6月29日，九届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了《中华人民共和国政府采购法》，于2003年1月1日起正式实行；2003年，财政部还发布了《政府采购评审专家管理办法》、《集中采购机构监督考核¤管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等管理文件；2004年，财政部开始进行《中华人民共和国政府采购法实施条例》的研究制定○工作；2005年，财政部印发了《关于全面推进政府采购制度改革的意见》，以促进各地区、各部门进一步深化政府采购制度改革，规范政府采购行为，这标志着我国的现代政府采购活动已经走上了规范化和法制化管理的轨道；2006年初，财政部发布了《政府采购代理机构资格认定办法》，同年年底，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市中绝大部分完成了集中采购机构与政府采购管理◥机构分离工作，建立了相互制约机制；2007年，《中央单位政府集中采购管理实施办法》、《政府采购分散采购▂管理办法》等具体管理办法由财政部发布。随着从中央到地方政府采购法律法规的逐渐完善,全国初◤步形成了以《政府采购法》为基本法的一套法律法规体系。
5、政☆府采购市场开放阶段（2007年至今）
2007年12月28日，我国政府向世贸组织提交了开放政府采购市场清单，并于2008年2月在日内瓦启动了我国加入《政府采购协议》的↑首次谈判，协商我国开放政府采购市场的具体要价。
加入世界贸易组织（WTO）政府采购协议（GPA）是我国政府采购发展面临的重大课题。加入GPA既有积极作用也有负面作用。积极作用一是将增加我国企业产品和服务进入国际市场的机会；二是借助GPA促进我国政府采购制度的改革。负面作用一是政府采购订单被外企摘得，使国内部分产业受到冲击；二是GPA的实施将对我国政府采购制度提出更高要求。为了履行加入WTO的承诺，2007年底我国向WTO提交了加入《政府采购协定》（GPA）申请书和初步出价△，启动了加入谈判工作。截至2014年，我国已向WTO提交了共计六份出价——我国出价经过这◥次改进，已发生了质的变化，形成了一份完整的出价清单。在履行政府采购市场开放承诺的同时，也要求对本国相关制度和法律进行完善。
6、十八大以来改∩革阶段（2012年至今）
十八大以来，随着我国行政管理体制和经济体制的深ㄨ化改革，政府采购领域改革也呈现新动向，突出表现在政府采购制度完善和政府采购模式创新两个方面。
政府采购制度完善方面，围绕“政府采购管理从程序导向型向结果∑导向型重大变革”的思路，为推进政府采购管理改革做了许多努力，修订了相关法律法规体系。2013年12月财政部部长楼继伟签署第74号财政部令，公布《政府采购非招标采购方式管理办法》。该办法自2014年2月1日起施行。2014年4月财政部下发《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》。2014年8月十二届全国人大常委会第十次会议表决通过全国人大≡常委会关于修改《政府采购法》等五部法律的决定。此次修改政府采购法共涉及三项内容，政府采购代理机构资格认定及相关法律责任＠ 的规定被删除。2014年12月31日国务院▅第75次常务会议通过《中华人民共和国政府采购法实施条例》，自2015年3月1日起施行。2017年7月11日下发了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（中华人民共和国财政部令第87号），按照政府采购※货物、服务操作流程，对招标、投标、开标评标、中标和合同以及法律责任等分章▆作了规定，并重点围绕明确采购人主体责任、强化权责对等，坚持问题导向、完善监管措施，落实放管服改革要求、降低制度性交易成本三方面内容进行了修订。通过上述法律法规的完善，政府采购的框架体系基本健全，也使采购透明度、规范度和运作效率持续提升。
政府采购模式创新方面，针对公共服务项目的购买，大力推行“政府购买服务”。2013年9月国务院办公厅下发《关于政府向社会力ぷ量购买服︾务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），要求各地区、各有关部门建立健全政府向社会力量购买服务机制，并按照政府采购法有关【规定组织购买工作。财政部于2016年11月30日下发的《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综〔2016〕53号），要求做好事》业单位政府购买服务改革工作，通过政府购买服务改革支持事业单位分类改革和╲转型发展，增强事业单位提供公共服务能力。2016年12月29日，财政部又下发了《关于通过政◆府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》（财综〔2016〕54号），要求通过政府向社会组织购买服务引导社会组织加强自身能力建→设，优化内部管理，提升社会组织服务能力和水平，充分发挥社会组织提供公共服务的专业和成本优势，提高公共服务质①量和效率。2017年5月28日财政部又补充下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），对随意扩大政府购买服务的行为进行了规范和制止，政府购买服务的良性发展机制逐步建立。
二、政府采购的监管体系
根据《政府采购法》和《采购法实施条例》等法规政策的规定，政府采购监管体系包括政府监◢管、机构自律和社会监督三大体系。
（一）政府监管
1、政府采购监督管理部门
监督检查。加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查，监督检查的主要内容︻是：
（1）有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；
（2）采购范围、采购方式和采购程序↑的执行情况；
（3）政府采购人员的职业素质和专业技能。
事项考核。政府采购监督管理部门对集中采购机构的★采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法ω 行为、政府采购政策的执行情况、采购文件编制水平、采购方式和采购程序的执行情况、询问质疑答复情况、内部监督管理制度建设及执行情况、省级以上人民政府财政部门规定的其XX管理人-12个月城投标债产品他事项等事项进行考核，并定期如实公布考核结果。
2、审计机关
对政府采购进行审计监督，政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督。
3、监察机关
对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其XX管理人-12个月城投标债产品他人员实施监察。
4、其它部门
依照法律、行政法规』的规定对政府采购负有行政监督职责的政府有关部门，按照其职责分工，加强对政府采购活动的监督。
（二）机构自律
健全内部监督管理制度。采购活动的决策和执行程序明ξ确，并相◆互监督、相互制约。经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限明确，并相互分离。
加强人员培训考核。集中采购机构的采购人员具有相关职业素质和专业技能，符合政府采购监督管『理部门规定的专业岗位任职要求。集中采购机构对其工作人员加强教育和培训；对采购人员的专业水平、工作实绩和职业道德状况定期进行考核。采购人员◎经考核不合格的，不得继续任职。
（三）社会监督
信息公开。政府采购项目的采购标准进行公开。采用《政府采购法》规定的采购方式的，采购人在采购活动完成后，将采购结果予以公布。
网络监督。各级人民政府财政部门和其他有关部门加强对参加政府采购活动的供应商、采购代理机构、评审专家的监督管理，对其不良行为♂予以记录，并纳入统一的信用信息平台。
公众监督。任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关依照各自职△责及时处理。
三、政府采购的操作要点
政府采购涉及的领域较广，从政策◥法规和实际操作来看，主要包括采购内容、采购方式、采购流程三个方面的关键要点。
（一）政府采购的主要内ζ 容
1、集中采购和分散采购
根据《政府采购法》和《采购法实施条例》，政府采购对象包括货物、工程和服务，政府采购的主要途径包括集中采购和分散采购两种。
三项采购内容。政府采购内容包括工程、货物、服务三大类。其中，货物是指各种形态和种类的物品，包括♀原材料、燃料、设备、产品等；工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新【建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等；服务是指除货〗物和工程以外的其他政府采购对象。
两种采购途径。根据采购对象特征和采购主体需求等，我国政府采购实行集中采购和分散采购相结合。集中采购，是指采购人将列入集中采购目⊙录的项目委托集中采购机构代理采购或者进行部门集中采购的行为。分散采购，是指采购人将采购『限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或者委托采购代理机构代理采购的行为。集中采购目录包括集中采购机构采购项目和部门集中采购项目。技术、服务等标々准统一，采购人普遍使用的项目，列为集中采购机构采购项目；采购人本部门□、本系统基于业务需要有特殊要求，可以统一采购的项目，列为部门集中采购项目。集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确々定。属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并公∏布；属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。
2、采购限额标准
政府↘采购限额标准，主要包括分散采购限◣额标准和公开招标〒数额标准。政府采购限额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。
分散采购限额标准，是集中采购目录之外，分散采购与自行采购的分ㄨ界线，高于限额标准的采用分散采购，低于限额标准的由采购单位自行采购。
公开招标︽数额标准，是政府集中采购项目、部门集中项目和分◤散采购项目采购方式选【择中，公开招标与其它采购方式的分界线，高于数☉额标准的采用分散采购，低于数额标准的采用其他采购方式。
3、中央集中采购目录和限额标准
根据《采购法实施条例》：自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录和采购限额标准。可见我国政府集中采购目录和采购限额标准的编制包括中央、省、市、县四个层级。
（1）采购目录
中央层面政府集中采购指的是国务院各部委、各直属机构的工程、货物、服务采购，中央集↓中采购目录编制的政策依据是财政部关于印发《政府采购品♀目分类目录》的通知（财库〔2013〕189号），其中《政府采购品目分类目录》对工程、货物、服务的门类、细类「等进行了规定。
根据《中央预算单位2017—2018年政府集中采△购目录及标准》，集中采购机构采购项目包括货物类、工程类和服务类3大类、29项，其中货物类包括台式计算机、便携式计算机、计算机软件等共18项，工程类包括限◣额内工程、装修工程、拆除工程、修缮工程4项；服务类包括车辆维修保养及加油服务、机动车保险服务、印刷服务等共7项。部门集中采购项目主要是外交部、公安部、水利部、文化部、卫生计ㄨ生委等17个部门有特殊要求，需要由部门或系统统一配置的货物、工程和服务类专用项目。
（2）限额标准
根据《中央预算单位2017—2018年政府集中采购目录及标准》，中央预算单位的分散采购限额标准和公开招标数额标准如下：
分散采购限额标准。除集中采购机构采购项目和部门集中采购项目外，各部门自行采购单项或批量←金额达到100万元以上的货物和服务的项目、120万元以上的工程项目应按《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》有关规定执↘行。
公开招标数额标准。政府采购货物或服务项目，单项采购↓金额达到200万元以上的，必须采用公开招标♂方式。政府采购工程公开招标数额标准按照国务院有关规定执▅行。
4、地方集←中采购目录和限额标准
根据前文可知，地方政府集中采购目录和限额标准包括省、市、县三级政府，考虑到市、县数量较多，这里选取省级政府集中采购目录和限额标准进行分析。
（1）集中采购目录
省级层面政府集中采购目录编制的依据是财政部《关于印发政府采购品目分类目录的通知》（财库〔2013〕189号），或者各省财政厅印发的《XX省XX年度政府采购品目分类目录》（如《浙江省2017年度政府采购品目分类目录》）。
采购内容从纵向对比来看，相对于中央预算单位，省级政府采购同样包括货物、服务、工程三大类，但在具体项目上，绝大〗部分省份比中央目录项目更多，这与我国经济建设工作主要下沉到地方政府有关。
采购内容从横向对比来看，各省份出于提供基础设施建╲设和公共服务等共同的【职能，在采购内容方面存在较大╲的相似性，如计算机设备、办公设备、车辆、办公耗材、会议服务、出版服务，信息服务等货物、服务等是绝大部分省份的采购内容。同时由于各省份发展基础的不同和发展方向的区别，每个省』份又有自己个性的采购内容，具体见下表政策。
表1 各省、直辖市、自治区政府集中采购目录和限额标准文件
（2）采购限额标准
从全国各省政府采购限额标准来看，各省→份由于经济发展水平、地理区位、采购内容等方面的不同，采购标准限额各不相同，采购标准也具有不同的分类，没有统一的指引文件，总体来看，分散采购限额标准和公开招标数额标准是各主要省◇份都统一明确的指标：
分散采购限额标准。从各省份采购文件和限额标准来看，货物和服务限额标准在10-50万元不等，工程类限额标准在30-100万元不等。
公开招标数额标准。货物和服务类在50-200万元不等，工程类在50-200万元不等，从主要城市来看，工程类数额标准相较货物和服务类要高。
各省份具体限额标准请详见附表一。
（二）政府采购的主要方式
政府采购的主要方式，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈⌒ 判、单一来源采『购、询价、竞争性磋♂商等6种类型，其中竞争性磋商→主要适用于政府购买服务和PPP类项目。
1、五种主要采购方式
根据《中华人民共和国政府采购法（2014修正）》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》等文件的规定，政府采购采用以下方式：
（一）公开招标；
（二）邀请招标；
（三）竞争性谈』判；
（四）单一来源采购；
（五）询价；
（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。
公开招标。采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批■准。
邀请招标。符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用邀请招标方式采购：
（一）具有』特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；
（二）采用公开招标√方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。
竞争性谈判。符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用竞争性谈判方式采购：
（一）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能▽成立的；
（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；
（三）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；
（四）不能事先计算出价格总额的。
单一来源采购。符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：
（一）只能从唯一供应商处采购的；
（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；
（三）必须Ψ 保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。
询价。采※购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以采用询价方式采购。
2、一种创新方式——竞争性磋商
根据关〗于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知（财库〔2014〕214号），对于政府〗购买服务、推广政府和社会资本合作（PPP）模式等项目，符合︾下列情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购：
（一）政府购买◥服务项目；
（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；
（三）因ζ 艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；
（四）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；
（五）按照招标投标法及其实施条例必须进行◥招标的工程建设项目以外的工程建设项目。
（三）政府采购的主要流程
根据《政府采购法》、《采购法实施条例》等法规的规定，政府采购的主要程序如下：
一是采购人根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府♂采购实施计划，报本级人民政府财政部门备案。
二是采购人或者采购代理机构按照国务院财政部门制定的招∏标文件标准文本编制招标文件。在■招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额。
三是采购人或者采购代理机构采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、竞争性磋商等方式开展招标。
四是采购人或◥者采购代理机构自中标、成交供应商确定之日起2个工作日内，发出中标、成交通知书，并在省级以上人民政府财政部门指定的∮媒体上公告中标、成交结果，招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书随中标、成交结果同时公告。无异议后签订合同。
五是采购人或者采购代理机构按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。采购人按照政府采购合同规定，及时向中标或者成交供应商支付采购资金。
四、政府采购争Ψ 议问题
政府采购过程中，政府采购与招投标以及政府采购服务与政府购买服务的关系问题容易引起误解，下面对这两个问题进行解析。
（一）政府采购与招投标
政府采购与招投标是是两个比较容易混淆的概念，特▂别是对于工程类项目的竞争性选择方式，更容易引起误解。政府采购与招标投标的区别主要体现在主管部门不同、适用法律◤不同、适用范围不同ㄨ、实施主体不同、组织形式不同等几个方面的区别。
1、适用法律︽不同
招投标适用的的主要法律是《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招投标法》）和《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招投标管理条例》），而政府采购适用的法律是《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》和《中华人民共和国招标投标法》等法律法规，二者法律依据明显不同。
2、主管部门不同
《政府采购法》指定各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关】部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。《招投标法》规定招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督↓部门依法对招标投标活动实施♂监督，依法查处招标投标活△动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。而《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》显示“国家发展和改革委员会指导和协调∩全国招投标工作”。故而，二者在主管和解释主体上存在差异。
3、操作方式选择不同
《政府采购法》规定的政府采购方式较为多样，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式六种，并对每一种采购方式的适用范围和操作流程〓进行了详细的说明。而《招投标法》中的招标仅分为公开招标和邀请招标两种，可选形式较少。
4、适用范围不同
《招投标法》规定：在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：
（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安№全的项目；
（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资⊙的项目；
（三）使用国际组织或者外国政府城投公司 、援助资金的项目。
法▆律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。
《政府采购法》规定：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。
可见招投标主要适用于工程，而政府采购适用于使用财政资金的货物、服务、工程等，招投标适用的工程范围比政府采购要大，政府采购适用的货物、服务等领域又比招投标要广，二者对应的范◣围不同，政府采购需要“招投标”的支持。
5、规范对象不同
《政府采购法》的初衷是规范政府行为，鉴于政府在』采购过程占有主动地位，法律中的相关约束（质疑与投诉、监督检查和法律责任等）主要是针对采购人和采购代理机构而言的，对供应商的约束相对较少。这是因为政府在采购过程中负责主导采购活动的开展，承担主要责任。
而《招投标法》则明确规定了招标投标活动及其当事人——招标人、投标人、以及招标人组建指定的招标委员会和评标委员会的◇责任和义务。尤其是第五章的法律责任条款中，逐一列示了招投标当事人的违法行为及相应的处置办法。表明当事人在招投标过程中地位平等，权责一致。
6、实施主体不同
依据《政府采购法》的规定，政府依法在每一个行政区划单位成立一个政︻府采购中心管理政府内部的采购事务，是一个纯服务性机构，承担实施本级↓《政府采购集中采购目录》内的项目采购行政职能，其经费列入财政预算，人员参照公务员管理。即政府采购是由№财政部门、政府采购中心、采购人、评标专家、供应商、监察、审计机关六方共同组织采购工作，实行“采”“管”分离，并接受纪检部门的全程监督，在程序、方式、人员等方面具有很强的规范性，从而更有利于实现“三公”原则和避免暗箱操作。而在招投标系统中，主要由国家有关部门批准登记设立的各类建设工程招投标机构为业主和投标企业提供服务，其性质属于营利性企业，不是政府的内设机构，没有行政职能。
7、法律责任不同
《政府采购法》和《投标招标法∮》的法律责任中虽都涉及到民事、行政和刑事责任，对相关当事人的行〖为进行约束。但是，由于两法的立法宗旨和出发点是不同的，其强调的法律责任也是不■同的：《政府采购法》属于行政法的范畴，规范的是政府机关◆单位的政府采购行为，强调的是行政责任；《招投标法》属于民法的范畴，是为了规范招标投标活动及其当√事人的行为，适用于平等主体、意思自治、自由交易，是一种民事行为，强调的是民事责任。
（二）政府采购服务与政府购买服务
由于政府采购内容包含服务，因此政府采购服务与政府购买服务之间的关系很容易混淆。根据财政部国库司（政府采购管理办公室）就《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》答记者问的内容可知：在“政府购买服务概念”提出之前，政府采购的操作程序和相关管理制度主要是针对货物和保障政府部门自身正常※运转的服务采购制定的，难以适应购买公共服务的需要，因此，亟须对服务项目政府采购的相关规定进行完善。从财政部的解释可以看出，“政府购买服务”实际上发源自且从属于“政府采购”，其提出的主要目的是对政府采购公共服务类项目的品类和工作流●程的完善。基于当前已出台的政策，政府购买服务主要从购买主体、承接主体、购买机制、绩效考核等方面对政府采购公共服务的相关工作进行了完善。
1、细化了对购买︻主体要求
相对之前政府采购的相关规定，政府购买服务对购买主体的要求则更加细化。依《国务院办公厅关于政府向社会力⊙量购买服务的指导意见》所述：服务购买主体为各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事〇业单位以及纳入行政编制管理且经费由财政负担的群╳团组织，可见政府购买服务的主体排除了营利性事业单位和社会团体。根据财政部有关负责人◤就《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》答记者问会议上的解释，《指导意见》将购买主体界定为“各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位”，同时提出，“纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务”。主要有以下方面考虑：一是目前⊙存在一些具有行政管理职能的事业单位，如环境保护督查监管机构、海洋维权巡航执法机构等，这类事业单位的改革方向是转为行政机关，将其纳入购买主卐体，有利于政府向社会力量购买服务工作与事业单位分类改革工作相衔接；二是从事公益服务ξ的事业单位，如公立医院、公立学校等，是政府设立的提供特定公共服务的主体，其中涉及的购买服务问题宜结合事业单位分类改革进展情况逐步研究推进；三是群团组织主要是指妇联、工会、团委等，这些单位一直纳入行政编制并按照公务员管理，经费也由国家财政负担，虽然不属于行政机关，但其工作职责和提供的服务也可以采取向社会力量购买服务的方式。
2、细化了对承接主体的要求
《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》提出：政府购买服务的承接主体是①依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，或者是依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等。根据财政部有关负责Ψ 人就《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》答记者问会议上的补充，承接主体必备的基本条件是独立的法人，能够承担民事责任。承接主体的具体资质条件，地方可根据实际情ㄨ况，由购买主体会同财政部门根据购买服务项▂目的性质和质量要求确定。
3、将政府购买服务的购买内容制定工作进行了明确
财政部有关负责人就《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》答记者问会议上明确表示：《指导意见》没有列举购买服务的具体范围，而是作了原则性的规定，即为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。这样既有利于各地根据实际情况，合理划分服务类别、制定购买范围目录，又能为将来购买范围的动态调整留有余地。此外，为了防止向社会力量购买有些明显不属于政府职能范围、或只能由政府直接提供的服务项目，《指导意见》对购买内容明确提出了禁止性要求。即：对应▓当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量♂购买。
4、完善了购买机制
在政府采购相关规定的基▲础上，政府购买服务体系对购买机制进行了进一步完善。《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确提出：各地要按照公开、公平、公正原则，建立健全政府向社会力量购买服务机制，及时、充分向◥社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息，建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。购买工作应按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为。购买主体要按照合同管理要求，与承接主体签订合同，明确所购买服务的范围、标的、数量、质量要求，以及服务期限、资金支付方式、权利义务和政信 责任等，按照合同要※求支付资金，并加强对服务提供全过程的跟踪监管和对服务成果的检查验收。承接主体要严格履行合同义务，按时完成服务项目任务，保证服务数量、质量和效果。
5、完善了绩效考核体系
政府购买服务相对于政府采购↘的另一大突破就是提出了政府对采购内容绩效考核的框架。《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》要求：加强政府向社会力量购买服务的绩效管理，严格绩效评价机◥制。建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果向社会公布，并作为以后年度编制政府向社会力量购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据。
五、延伸阅读：政府购买服务的操作要点与操作案例
（一）政府购买服务操作要点
1、政府购买服务的内涵
根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力㊣量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。
2、政府购买服务的内容
根据关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综〔2014〕96号），财政部门制定政府购买服务指导性目录，以下列服务应当纳入目录：
基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童【福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运「输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的︼服务事项。
社会管理性服务。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
行业管理与协调性服务。行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
技术性服务。科研和技术推广、行业规划、行业调查、行¤业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论○证、战略和政策研究、综合性≡规划编制、标准评价←指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管＠ 理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。
其他适宜由社会力量承担的服务事项。
由于政府购买服务仅针对地方公共服务项目，故而在中央层面并未给出统一的目录要求，所以具体采购内容目录主要由各省、市、县依据财政部所列框架自行制定，各省、直辖市、自治区政府购买服务目录可参见表2。
表2 各省、直辖市、自治区政府购买服务目录发布文件
3、政府购买服务的程序
因政府采购与政府购买服务同属《政府采购法》管理范畴，且如前文所述，政府购买服务管理体系仅是对政府采购公共服务项目相关工作的优化，故而除采购主体范围有一定差别，以及采购内容的目录相对独立之外，政府购买服务的程序与政府采购的程序基本一致，不过在各个操作环节上，政府购买服务做了相应细节的优化——根据财政部↑等部门关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综〔2014〕96号），政府购买服务的主要程序如下：
预算编制与审■核。财政∮部门在布置年度预算编制工作时，对购买服务相关预算安排提出明确要求，在预算报表中制定专门的购买服务项目表。财政部门负责政府购买服务管理的机构对购买主体填报的政〖府购买服务项目表进行审核。财政部门审核后的购买服务项目表，随部门预算批复一并下达给相关购买主体。购买主体按照财政部门下达的购买服务项目表，组织实施购买服务工作。
服务采购。购买主体在购买预算下达后，根据政府采购管理要求编制政府采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动。购买主体按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。
签订合同。按规定程序确定承接主体后，购买主体与承接主体签订合同，并可根据服务项目的需求特点，采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等□形式。合同应当明确购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求，以及资金结『算方式、双方的权利义务事项和政信 责任¤等内容，
合同履行。购买主体加强购买合同管理，督促承接主体严格履行合同，及时♂了解掌握购买项目实施进度，严格按照国库集中支付管理有关规定和合同㊣ 执行进度支付款项，并根据实际需求和合同规︻定积极帮助承接主体做好与相关政府部门、服◢务对象的沟通、协调。承接主体完成合同约定的服务事项后，购买主体应当及时组织对履约情况进行检查验收，并依据现行财政财务管理制度加强管理。
（二）政府购买服务案例：政府购买棚改服务
一段时间以来，政府购买服务成为各地方政府新的融资渠道，打着政府购买服务的名义做BT，用政府购买服务替代PPP的现象愈演愈烈，对于这种增加地方政府债务的乱象，财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，以下简称87号文），对政府购买服务的内容、方式等进行了明确，政府购买服务的对象被严格限制在“服务”范畴内，但同时指☆出“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务□ 事项，按照相关规定执行。”87号文开了棚户区改造和╳易地扶贫搬迁两个口子，这两类项目的政府购买服务可以包含“工程”的内容，下面以棚户区改造为例进行阐释。
1、购买主体
根据《关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》（财综〔2015〕57号），“市县财政部门应当尽快制定政府购买城市棚户区改造服务办法，对政府购买城市棚户区改造服务的具体范围、购买主体、承接主体、购买方式、购买程序、购买服务资金来源、购买服务资金预算管理、绩效评价等作出规定。”从实际执行来看，一般省、市、县均会发布政府购买棚改服务管理办法，其中省住房城乡建设厅、省财政厅承担全省政府购买棚改服务的指导、协调和监督工作；各县（市）、区人民政府负责购买棚改服务工作，具体可授权辖区相关部门作为政府购买服务的购买主体并组织实施。实际操作中一般住建局作为购买主体。
2、购买服务内容
根据《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房→改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面①，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施，地方政府发布的文件也※基本执行这一要求。
3、购买程序
棚改项目政府购买服务具体程序由各省、市、县制定，从各地政府出台的政策来看，基本包括编制规划、纳入预算、采购服务、签订合同、监督执行等五个阶段，在购买程序上基♂本一致，与政府购买服务的基本程序相吻合，下面以《无锡市政府购买棚改服务管理办法（暂行）》为例，政府购买棚改服务的程序如下：
（1）制定规划计划。购买主体根据属地棚户区项目实际及财政承受能力等因素，统筹考虑购买服务的必要性、可行性和科学性，制定未来3到5年购买棚改服务规划以及年度实施计划，明确政府购买棚改服务的项目、内容、期限、目标、实施方式和绩效指标等内容，科学评估政府购买棚改服务经费需求并编制预算报同级财政部门审核。
（2）财政部门审核。财政部门结合本地经济社会发展水平、财政承受能力以及实际服务需求，对购买主体确定的年度政府购买棚改服务经费预算进行审核。将政府购买↘棚改服务资金逐年列入同级财政预算，对年初预算安排有缺口确需举借政府债务弥补的▲，可申请省人民政府代发地方政府债券予∏以支持。
（3）组织实施购买。购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。与政府购买棚改服务相关的采购限额标准、公开招标数额标准、采购方式审核、信息公开、质疑投诉等按照政府采购相关法律制度规定执行。公开招标限额标准以上项目，采用公开招标以外的采购方式，应当按照政府采购法的有关规定报财政部门批准。
（4）签订服务合同。对纳入年度财政预算安排的棚改服务项目，按规定程序确定承接主体后，购买主体和承接主体按照合同管理要求签订购买服务合同，合同应当明确购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求，以及资金结算方式、双方的权利义务事项和政信 责任等内容。
（5）督促合同履行。棚改服务购买主体应当加强合同管理，指导、督促承接主体严格履※行合同义务，按时完成服务计划，保证服务质量，严格按照国库集中支付管理相关规定和合同执行进度支付款项，并根据实际需求和合同规定积极帮助承接主体做好与相关政府部门、服务对象的沟通、协调。
4、相关政策
中共中央关于全面深化改革若干重↘大问题的决定；
国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发〔2013〕96号）；
关于做好政府购买服务工作有关问题的通知（财综〔2013〕111号）；
关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知（财库〔2014〕37号）
关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知（财综〔2014〕87号）；
关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综〔2014〕96号）；
关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见（财综〔2016〕53号）；
国务院关于加快棚户区改造工作的意见（国发〔2013〕25号）；
国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见（国发〔2015〕37号）；
关于做好城市棚户区改造相关工作的通知（财综〔2015〕57号）。
（三）政府购买服务案例：易地扶贫搬㊣迁项目
易地扶贫搬迁是87号文放开的另一个口★子，其放开的原因主要是中央重要文件对扶贫工作的相关支持做出了明确指示——《中共中央 国务院关于打赢脱贫▓攻坚战的决定》指出：“在扶贫开发中推广政府与社会资∑本合作、政府购买服务等模式。”《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》要求：“加快推进面向社】会购买服务，支持参与社会扶贫的各类主体通过公开竞争的方式，积极参加政府面向社会购买服务工作，政府部门择优确定扶贫项目和具体实施机构。支持社会组织承担扶贫项目的实施。”
但与棚改类项目不同的是，对于易地扶贫搬迁类项目地方政府并没有一整套完善的政策文件去承接，基础管理体系仍在建设中，故而易地扶贫搬迁项目采购程序与政府购买服务的程序基本一致，没有特别之处，在此不作赘述。
（四）政府购买服务争议案例：农村公路项目
87号文对棚改和易地扶贫搬迁项目的政府购买服务提出了包含基建工程的许可，其余类型的政府购买服务均不可包含工程、货物。但农村▼公路项目值得商榷，根据《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机△制的指导意见》（国办发〔2017〕17号，以下简称17号文）的规定，“将农村公路建设、养护、管理机构运行经费及人员基本支出纳入一々般公共财政预算。推广“建养一体化”模式，通过政府购买服务等方式，引入专业企〓业、社会资本建设和养护农村公路。”尽管17号文出台在87号文之前，但根据上位法优于下位法的原则，17号文的规定仍然适用，不受87号文限制，因此，农村公路项目可能成←为第三个口子。农村公路项目的基本实施流程与政府购买服务类似，在此不作赘述。
随着政府采购制度的不断改革和完善，政府采购的内容不断迭代、政府采购的流程和规则日益透明规范，政府采购将持续在我国市场经济中占据重要地位。并且在多地PPP项目逼近“10%红线”的大环境下，尚没有“支出限制”的政府采购便成了地区发展城镇化的重要工具——虽然87号文对政府直接采购包含基建工程的公共服务项目之限制进行了进一步的明确，但是许多与地区城镇化发展相关性较大的产业仍然可以借由政府采购进行推进，比如对于提升地区生活、生产效率极为重要的信息化项目；有助于提升居民生活ζ 幸福感的各类社会服务项目；有助于地区居住、生产硬件∮改善的棚户区改造项目；以及有助于推进我国全面建成小康社会发展目标的易↑地扶贫搬迁项目。作为∮企业而言，也应紧抓政府采购改革机遇，以产品和服务为抓♀手，积极介入政府购买货物、工程和服务，为企业业务的寻求新的业务增长点，为政府基础设施和公共服务提质增效、精益管理、充分发挥出社会价值作出贡献。
参考文献：白志远.中国政府采购制度的演进[J].政府经济管理. 2009.(8):1-5.
来源：360金融PPP研究中心
