摘要： 近年来，地方政府投融资受到较大冲击，党中央、国务院高度重视地方政府债务管理工作。2022年，国♀务院发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作国企信托-西安航空港集合信托计划的指导意...

近年来，地方政府投融资受到较大冲击，党中央、国务院高度重视地方政府债务管理工作。

2022年，国务院发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作国企信托-西安航空港集合信托计划的指导意见》，指出要加强①地方政府债务管理，健全地方政府债务限额分配机制，完善专项债券资金投向领域禁止类项目清单和违规使用专项债券处理处罚机制。

那么，政【府投融资的资金来源有哪些国企信托-西安航空港集合信托计划？又有哪些方式◥？本文对项目的√投融资模式进行了简单的梳理和总结。

01

投融资模式

随∩着市场经济的快速发展，政府间仅靠财政拨款的融资方式显然不能满足城市经济发展需要。根据市场№化的程度不同，地※方政府一般采用的投融资模式大致可以分为以下几类：

财政直投◢模式

在1994年以前，基础设施项目建设主要▅依赖于财政资金，地方政府投融资模式较为单一。财政直投即地方政府直接投入财政资金，建设运营基础设施项目。该种财政模式在运用过▆程中会遇到一些挑战，例如财政资金筹集能力不足、未有效利用市场化融资的能力等。

国企平台模式■

2010年，国务院19号文件的出台，首次提出对地方融资平台进行规范、清理和①整顿。随后2014年国发43号文要求政府不得通过融资平台及逆行代为举债，平台公司→的代融资只能被剥离。从这一时候，国企平台开始向市场化转型。

随着国企平台公司投融资的高速推进，为城市基础设施建设带来大量资金的同时，也出现了一些挑战。例如债务规模增长迅∏速，投资效率降♂低下，债务风险激增，城市基础设施运营效率提升机制不完善等。

PPP模式

PPP广义上泛指公共部门与私人部门为Ψ提供公共产品或服务而建立的伙伴合作关系，即政府和社会资本合作。

根据财▽政部PPP中心◎公布的信息，截至2022年4月末，在库项目总数13556个，其中管理库项↘目数量10304个、投资额16.4万亿元；储备清单项目数︽量3601个，投资额4万亿元。PPP发展至今，管理库项目数量及投资额持续增加；储备库项目数量及投资额从92号文开始出现回︾落，2019年12月后企稳回升。

PPP模式经过多年的发展，参与主体重建设轻〓运营的倾向较为明显，没有执行PPP模式设定的初衷〗。明股实债、保底收益等现象层出不穷，缺乏真正的市场化设计和绩效付费理念，因而这类“伪PPP”项目亦成为地方政府¤的债务风险。

近年来，国家相继出台一系列旨在建立规范地方政府举债融资机制、严控地方债务风险的政々策。在此背景下，特别是近期的整改，PPP发展受◣到一定的影响。

自PPP推广以来，在筹集基础设施建设资金和提升运营效率上发挥了重要的作用。在实际发展中，也面临着◤各种挑战，使得其价值体现受到了一定的限制。主要表现在以下几个方↑面：

财政支出■受到10%的限额约束。

PPP运作程序较长、操作难度较高。

社会资本结构比较单一，效率提升面临挑战。

顶层法律规范不健全，政策变ㄨ动性大。

融资配套政策支持不足。

专项债

地方政府专项←债券是落实积极的财政政策，稳投资、扩内需、补短板的重要举∞措，是近两年地方政府的重要金融◢工具。

2022年，地方政府专项债券重点围绕交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、物流基础设施、市政←和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居☆工程等领域，支持铁路、收费公路、干线机场、内河〇航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等行业。

就申报发行的单个发债项目而言，其关键◆点在于：项目成熟一→个、推进一个，取决于各省市自治区能否上报合适的项目。分类发行专项债↙券建设的项目，应当能够产生持续↑稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当☉能够完全覆盖专项债券〓还本付息的规模。在建项目采用项目收益专↓项债券应明确原有融资和新增融资的偿还责任，并确⌒保债券本息的现金流。

就申报工作而▲言，其关键点在于：“自下而上” 、 “自上而下”均要抓，前者以申报项目为重点， 后者以资金划拨与监管为重点。

在政府专项债券运用过程中，也会存在着一些问题，例如额度有√限、项目对应的『资产管理确实、责任不清晰、偿㊣　债来源单一、信∑　息披露不足等。

对于政府专项债券的运用，结合在实际案例中总结的经验，在今后的工作◥中我们给出三点建议。

加强研究，分析政策。深入研究《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》、《地方政府债券发行管理办法》等文件，了解政策要求和★动向，加强对专『项债的认识，熟悉专项债的申报流程，明确专项债的申报方向和申报重点。

加强对接，精准谋划。按照专项债支持的领域，加强跟业主对接，结合当地的实际情况，帮助∮谋划和策划生成一批次符合国家投向、符合申▲报要求、符合行业标准、符合地方实际的高质量的〓专项债项目，在立项之前就要着重考虑资金筹措中专项债对项目的各种要求，尤其是结合预算内投资的地方配套部分，有收益的项目争取专ㄨ项债解决。

瞄准重点，专项突破。由于专项债项目的核心要求就是现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还♀本付息，成↓功获批发行专项债，关键是做好项目建设内容、项目投资、项目融资和项目收益的匹配。同时，地方政府债务项目的绩效管理贯穿于项目运行的整个生命周期，事前绩效评价要求做好项目规划Ψ，明确目标◥导向。

政府专项债整合运用

在投∴融资模式进行选择的时候，需要综合考∴虑到投融资模式中政府所需承担的风险，权衡其是否在政府可承担的范围内，选择最合适的融资模式。考虑到项⊙目的可经营性，可以将几种模式整合运用，有以下几种方式可供选择▓。

1、专项债+国企平台

专项债的资金筹集优势与国企平【台公司累积的建设和运营管理经验可以有效集合，在目前专项目债管理较为宽松的情况能沟通有效推动地方政府投融资建设。

专项债+国企平台模式既可以发挥专项债的融资优势，又可以借助公司市场「化的经营管理能力优化〒项目的建设运行。

2、专项债+PPP

政府专项债是公开发行的政府负债，资金特性上具※有成本、期限等明显优势※，但在项目及资金管理上存在薄弱环节。

PPP能有效整合社会资本的运营能力，在项目管理上具有优势，其面临的重大挑战是缺乏相配套＠ 的融资工具。专项债和PPP的整合运用具有互补优势，具有非常大的☆实践意义。

专项债支持项目融资☆已经有不少实∏践，需要建立规范的制度，包括必须的信息公开等。专项债项目收益和PPP项目收益的关系及管理需要明示，防止造成重复使用，带来ζ债务偿还风险。

专项债作为政府项目资本金的政◆策是明确的，但是根据目前PPP政策和〗金融政策，其使用〗存在问题。财政部23号文对于PPP债务资金有着明确的约束，如果没有明确的政策支持，可能导致PPP合规性︻风险，无法获取有效融资。

3、专项债+市场化融资

《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工∑作的通知》，允许满足条件的重大项目在发行专项债券的基础上，通过项目单位进一步进行市场化融资；允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本』金。

目前政策推动专项▲债作为资本金，项目范围从铁路、高速公路、供电供气，扩大到交通、能源、环保、民生、市政等大范围领◎域。需要抓住政策机遇，发挥资金撬动功能。

专项债要作为资本金，要求其对应的项目收益要在偿还专项债本息后仍具备融资条件才可，项目的运营收益︾水平至关重要。

在债↓贷组合中，市场化承接主体需要提前做好安排。市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。

02

县域投融资相关建议

1.县域投融资」模式选择

产业园区建々设：标准厂房建设、公共配套设施建设、物流配送◤中心

市政设施建设：市政交通设施建设、停车场建设、对外交通通道建设、防洪排涝设施建设、公共█建筑消防设施、管网改造项☉目

公共【服务设施建设：县级医院提标改造、教育学校建设、养老机构建设、文化体育设施建设

人居环境提升项△目：垃圾处理◥设施建设、污水处理设施建设、生态环境改造

县乡ㄨ衔接设施建设：城乡供水一体化、城乡冷链物流

模式选择: 积极争取上级专项资金和中央预算内资金，结合多元︼化投融资机制，时间换空间！

(1) 地方政府专项债

有一定收益的公益性县城城←镇化项目

例如：产业园区、公共服务等

(2) 平台公司直接融资

准公益性项目和经营性项目

例如：市政基础设施、人居环境提升等

(3) 投资人+EPC

投资体量大且◣需要产业导入项目

例如：片区开发、城∩市更新等

(4) F+EPC

投资体量小且急于落地项目

例如：市政基础设施建设、公共服务等

(5) PPP模式

经营性现金流较差的项目

例如：市政基础设施建设等

2.县域投融资问题解◢决对策

? 紧跟国家政策导向，精准定位规划先行

? 引入多¤元化资本，组合ω　运用投融资工具

? 加强风险防范与监控，完⌒善监管机制

? 推进国有平台市场化转型，做大做强地方企业

3.项√目融资策划相关建议

做好顶层设ζ计：构建本地发展模式与投融资因素相融合的城市发展战略及规划，构建科学的投♀融资决策体系和评估体系。

推动平台转型：推动地方平台调整资产和业务结构，加速市场化转型，提升信♂用评级，提高经营能力和市场化融资能力，准确筹划项目投融资模式◥

专班作战、精准谋划：组织工作专班，及时熟悉政策要求，精准谋划、协调、跟踪每个项目的包装、落地，完善投融资管理体系。

提升专业技术能力：加强业务人员的投融资知识学习，提升业务■水平；加强引入专Ψ业第三方机构开展项目投融资相关」咨询，充分挖掘项目特性与投融资红线等。

优化营商环境：全面优化营商环境，为项目投融资提供优越的政策保障，提升项目投融资便利性。

提前对接金融机构↙：积极拓展多元化的融资渠道，在项目谋划阶段即开展ㄨ与相关金融机构的㊣对接，提高融资成功率。

来源：搜狐网