摘要： EOD官方阐释：EOD(Ecology-OrientedDevelopment)模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为█支撑，以区〇域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经...

EOD官方阐释：

EOD(Ecology-OrientedDevelopment)模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环╳境治理项目与收益较好的关联产业有效融合。

关键词：生态环境治理、项目枣庄城市综合开发2023债权资产；收益较好、产业；融合。

简单讲，基于项目实践的EOD模式，在帮助政府改善生态环境的同时，解决项目资金ξ问题，不增加政」府债务负担，实现自▼平衡。充分将绿色项目的经济效益与环境效○益相结合，“绿水青山”与“金山银山”相统筹。

一句话，解决了“烧钱项目的缺钱困境”。

随着〓试点项目逐渐成熟，政策出台愈加密集；规划设计产品日益丰富，融资模式与建设落地案例也愈加典型。

一、EOD从哪来？

自十八大以后，我国生态文明的重要性被提到了前所未有的高度。

特别是以2015年国务院出台了两个重磅文件：《关于◤加快推进生态文明建设的意见》、《生态ㄨ文明体制改革总体方案》为标志，叠加一系列配套︽制度。自此，我国完整的生态文明制度建设体系初见雏形，生态建设⊙也拉开序幕。

但是，生态环保一直以来就是个ξ　花钱的事。在我国财∮政主要矛盾（刚性支出整张财政收入增长）和经济发展与环境污染之间矛盾日益凸显的背景下，国家新常态下的生态环保事业，也面临着时代最大的困境：缺钱。

于是，基于项目实践的EOD模式应运而生。环境部从2018年即开始提出了EOD模式的倡〓议，时至今年，多部委↑陆续出台EOD相关政策，中央重◥视程度逐增。

二、EOD模式详解

EOD模式的“334”实践，联合促进落地枣庄城市综合开发2023债权资产！

EOD模式将生态引领贯穿¤于规划、建设、运营的全过程，从生态环境、产业结构、基础设施、城市布局等方面综◇合考虑。

（一）EOD模式开展的三个阶段

第一阶段：重构生态网络。通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建，为城市发展创造良好的生态基底◥，带动土地①升值；

第二阶段：整体提升城市ぷ环境。通过完︼善公共设施、交通能力、城市布◣局优化、特色塑造等提升城市整①体环境质量，为☆后续产业运营提供优质条件；

第三阶段：产业导入▓及人才引进。通过人口流入及产业发展激活区域经济，从而增加居民收入、企业利润和政府税收，最终实现自我强化的正反馈回报机制。

其收益来源主要为：土地溢价及土地出让收入、产业反☉哺分成收益。

近年来发达国家推行的污染排放权也是很好的例证》╲，我国目前也正积极推行排污权、炭排放权等交易制度来健全环境治理的市场体系》。

总结来说，EOD项目操作模式◆就是通过生态网络建设、环境修复、基∮础设施配套以及产业配套建设促使该区域及①周边的土地升值，并为产业引入和人口流→入提供良好的生态基底；一Ψ 方面以产业发展增加居民收入、企业的利润和政府的税收；另一方面依靠人口流入带来政府税收的增加及区域经济的发展。最终实现生态建设、经济发展、社会生活三者协调发展。

（二）EOD项目三大落地方式

1、PPP

在政府财政支出额度较▅大，但支出额度⌒　未超过财政部规定的上限，且项目实施不紧迫▃的区域，EOD模式▽可采用PPP方式实▲施项目。

2、ABO

在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限、但项目〇实施紧迫★的区域，EOD模式可采用№ABO方式实施↘项目。ABO模式，一般指授权(Authorize)―建设(Build)―运营(Operate)模式，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制〖定、绩效考核等职责，同时支付授权运卐营费用。

3、“流域治理+片区开发”

在政府财政支出额度超过财政部规定的上限、项目实施紧迫，但土地市场较为╱活跃的区域，EOD模式可采用“流域治理+片区开发”方式实施项目。

（三）EOD适宜的四大项目应用※

1、废弃矿山修复

对于废弃矿山修复，可争取实现投入与产出∞的自求平衡。第一，以修复过程中开采的石料销售收入弥补修复成本；第二，运用城乡』建设用地增减挂钩、土地复垦等政策，通过耕地“占补平衡”延伸土地价值●；第三，矿山修复后的土地可用于建设农业基地、主题公园、特色产业∑　园等，拓展经济效益〗；第四，部分矿↑山中，可通过煤矸石粉粹形成的低成本混凝土替●代原矿产支撑柱，替换出矿ζ　产资源，产生收入。

2、农业农村综合开发

生态果蔬采摘∑、美丽乡村旅游等是将农业生产与环境治理相结合的代表模▓式。此外，中办、国办《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》中指出，土地出让收入中用☆于农业农村的资金，可重点用于与农业农村直接相关的山水林『田湖草生态保护修复。这无疑为∏农村农业产业与环境协调开发提供了一定的资金保障。

3、城乡供排水一体ξ化

城市水务』基础设施建设经过较长时间的发展，已较为完善△。而农村供排水项目通常小而分散、收益较低，特别是农村污水」处理率不足10%，存在较大的资金需求。因此，可考虑○供排一体化、城乡一体化。以供水支持排水，以城市支持农村，构建大项目〓包，确保整体实现盈利。例如，福建省三♀明市、南平市等地正在运用这一思路探索水务全产业链的城乡一体化模式，着力解决农村用水的难︽题。

4、重点◤流域治理

流域内生态产品资源、周边土地资源均有丰富的潜在ξ　价值，目前阶段可优先关注砂石的开采︽和利用。《关于促进砂石行业健●康有序发展的指导意见》（发改价格〔2020〕473号）中，提出“推进河砂开采与河道治理相结合”，及“逐步有序推进海砂开采利用”，鼓励以砂石收益补充∮流域治理的支出。在重点流域治理的项目开发中，可搭配砂石开采收入作为项目融资的还款来♀源。此外，亦可将砂石开采权、海域使用权等作为融〓资的补充担保措施。　

三、EOD案例剖析

网络热播电视⊙剧《人民的『名义》中，有一个官方范∏本。

剧中讲◣了一个达康书记，将林城煤塌陷区↓改造成湿地公园和开发区，最终造福一方的故事。

事实上，这个故◥事是有原型的：即江苏省徐州市的潘安湖国家湿地公园。

2010年起当地通过“挖深填浅、分层剥离、交错回填”等技术改造塌陷区，恢复土地生态调节功能，同时建起了湿▲地公园景观，接着又规划了污水厂、交通路线、幼儿园、医院等配套设施，打造集康养、休闲旅游、电子商务、高端住宅于一体的现代生态ぷ新城，实现了◥从一城煤灰半城土到一城青山半城湖◣的转变。

理论模式结合实①际，接下来分享一ぷ些EOD案例。

（一）英国泰晤士河滨︼水空间规划

英国政治◣家约翰 伯恩☆斯曾说，泰晤士河是世界上最优美的河流，“因为它是一部流动的历史”。作为伦╳敦最佳视野的所在，泰晤士河整个滨水公共空间与生态、商业、休闲、会展、博览等多种城市功能混合交织，这些使得泰晤士河不仅最终成为城市的视线景观轴，也成为的城市重♀要的空间发展轴。

（二）国内首个流域生态环境治理的EOD项目

蓟运河（蓟州段）全域》水系治理、生态修复、环境提升及╲产业综合开发EOD项目。该项目的创新性在于在国内首√次将EOD模式应用到整个流域生态环境◥治理中，积极践行“生态优先、绿色发展”的理念，是“绿水青山就是◣金山银山”理论对生态价值转化路径的∩探索。项目工期为20年，中标额约为65亿元。已顺利确定了社会资本方，进入项目执行阶段。

（三）240亿元投资的三峡集团首个EOD项目

（四）四川片区综合开发典例――程度怀州新城杨溪湖湿地公园

杨溪湖湿地公园项目是←成都以EOD为导向的沱江发◤展轴片区综合开发的重要项目之≡一。该项目作为成都平原东北生态带的第一门户，充分利用所在地势地貌，打造出＠ 了最具“川东浅丘梯田湿地典范”，将为推动成渝地区双城经济圈建设注入更多生态活↘力。未来，成都国际职教城、通用航空机场、精品酒店、综合医院、商业配套等都将沿湖★布局。而该项目正是国际热门的EOD模式的生动范例。

（五）江苏■打造涵盖20万吨全地下水质净化厂的试点项目

循环□经济产业园项目位于苏州科技城，占地规模385亩，将涵盖20万吨全地下水质净化厂、生态公园、循环经济产业园等建╱设内容，总投资规模卐约50亿元。

（六）山东日照水库流》域生态保护与产业开发项目（2021国家级试点）

实施以水质提升为目标的生态环境治理工程。对入库水质▽实施在线监测，重点实施项目区内村庄搬迁、入库→河口固体废物拦截、陈疃河湿地和铨元河湿地修复等生态环境治理工程，提升水库流域生◆态系统的净化能力，打造水库生态屏障圈。

（七）河北怀来永定河〒沿岸及官厅水库周边生态环境导向的开发项目（2021国家级试点）

延庆◢区政府、怀来县政府、官厅水库管理⌒　处、北京市永定河综合→治理与生态修复领导小组办公↑室、永定河流域投资有限公司将共同成立官厅水库生态★节点规划建设综合协调组及工作专班，统筹推∑进官厅水库管理范围确权立界、水源保护工程、保水渔业研究、水库清淤研□　究、区域生态建设等相关工作。

（八）案例小结

综上可见，EOD模式下行＠ 业跨度大，且不同行业专业☆要求高，生态环境治理、修复和生态网』络构建需要专业的环保企业完☆成；基ξ础设施配套、产业配套及生活配套的建〖设需要综合能力较强的建筑▼企业；后△期产业导入、物业管理需要综合能力较卐强的运营商进入。

因而EOD综合开发商应具备从项目策划、产业规划、概念规划、工程施工、地块开发、资产运营、产业招商等一整条产业链的实施能力。

山东日照水库流■域生态保护与产业开发项目、河北Ψ 怀来永定河沿岸及官厅水库周边生态环境导向的开发项目，日〓照市东港区人民政府、日照市水务集团有限公司协同合作，读道文旅参与规划设◎计落地，通过高质量♂发展，一方面反哺〗生态环境保护，一方面实现对流域经济的●带动作用，助︽力乡村振兴。

并且，结合中共◥中央办公厅、国务院办公厅《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》要求土地出让收●益的50%（或土地出让收入的10%）用于农业农村的政策。以及《意见》将山水林田湖¤草生态保护修复纳入了用于农业农村的范畴。可见EOD模式，在↓农业农村发展上，将更加♂受到关注，并发挥更大∏作用。

江⊙苏省徐州市贾汪区“潘安湖采煤塌＠陷地生态修复项目”，采用“环境治理+旅游协同”模式，将塌陷区建设成国家『湿地公园，带动区域产业转型，也为新农村◥建设提供有益路径；江苏省环保集团与苏州々高新区合作的“循环经济产业园项目”，建设内容广泛覆盖地下水质净化厂、生态公园、循环经济产业园等。

这些案例均是创新拓展生态价值方面的溢价，打造区域内EOD模式的项目标杆与样板。

四、EOD项目融资▲运营？　

现金流动起来！运营增↘长起来！

由于绿色项目广泛的“外部性”和“公益属性”，决ぷ定了它们初期投入大、项目回◥收期长的特点。并且项目直接产生的经济◣收益有时难以覆盖建设成本，因此项目融资成为较为︽突出的难题。这将如何解决？

（一）三大融资筹措方式

1、政府债☉券模式

这是一类现阶段最容易实施，且落地性最强的投融资模式。其核心优势在于█，一是政府性基金收入可以作为专项债券的还款来源，最大限度地丰富了投资收益；二是成本↓低和期限长，这是政府债券最核心的优势，不再多言。三◣是筹集资金成功率高，现阶段显然是只要发行不会出现筹资不足的局面∩。当然，政◥府债券也存在着明显的不足，即发行金额有限，受本省整体调控◣影响，通常情况下，难以满足某地区生态环境项目（或是其枣庄城市综合开发2023债权资产他项目）的总投资额。

2、政府投资基金与投资运营公司模式

将两种〓模式一并论述，是由于无论是设立基金≡的模式还是直接股权出资成立公司的模←式，本质相同，上述两种模式都是针对投资主体的合作形式和项目资本金◤的充实而言的。实践中，两种模式下都将可能出现两种情≡形，一是当社会资本方不↓参与的情况下，所在地政府及本地国有企业自行出资设立基金或者直接组建公司；二是社会资本方参与的情况下，共同进行投资。两种情况从投资理论上并没有区别，但是，从实践中，若有社会资本方参与，则投资回报机制必须健全，即要明确满足投资←人的投资收益；如果仅有本地政府和本地国有企业参与，则通常■做长远考虑，并且可以以超出本项目的综合收益作为投资收益不足的补充卐。

3、开发〗性金融、环保贷模〇式╲

开发性金融与环保贷通常将以创新型城投◣公司 的形象得以》应用。但是，无论哪种创新型城投公司 模式，仍然要』遵循城投公司 的风控审批原则。在应用此种模式时，要注意以下几点：

（1）资本金角度。仍然要项目具有相◇应的资本金，因此，创新型城投公司 模式实际上№在很大程度上是与前述的政府投资基金与投〒资运营公司模式共同合作使用的∑　。

（2）城投公司 收益︻测算角度。项目城投◢公司 的收益应能够覆盖本息⌒　。此时需要分两种情况考虑，一是城投公司△ 主体为ζ本地国有企业时，项目收益通常可以超出本项目而考虑企业的综合收益；二是若城投公司 主体为本地国有企业与社会投资人的合╳资公司，则城投公司 时的收益测算通常仅能考虑本□　项目中（除非是各方成立的合资公司还有其枣庄城市综合开发2023债权资产他项目，否则将不可能合并在一起进行■测算）。显然，第二种的收益设计和测算的难度大为增加。

（3）担保措施角度。一是城投公司 主体为本地国有企业，则自然本地国有企业自行担▽保；二是城投公司 主体为本地国有企业与大型社会资本（通常为央企、上市公司）组建的合资公司，此时社会资本方将可能存在一定的不提Ψ 供担保的风险；三是城投公司 主体为本地国有企业和一般类♀型的社会资本，社会资本※方的担保能力可能得不到城投公司 银行的认●可。因此，三种类型下♂，城投公司 的成功率各∑　有不同，应在实践中谨〗慎把握。

对于几种投融资模式，建议并期︾待各项目参与主体，能够对每种投融资模式深入分析，有效的与项目本身相结合，综合运用多元化的投融资模式促进项目的成功融资、顺利落地。

（二）四大兑现路★径机制

一是运用绿色金融特色产品、实现“减碳”等环境效益。

充分用好绿色¤城投公司 、绿色债券、合同⊙能源管理、绿色项目损失分担等绿色金融特色产品，用好各级“生态保护补偿资『金”、跨区域生态补偿等补贴资∏金，实现项目收支自求平衡。拥有环境权益的项目＠主体可考虑将其收益作为还款来』源，或作为抵押担保措施，例如林权、水权、绿证的价值开发。

其中特别需关注碳资产价值，随着“30 60”碳达峰、碳中和目标细化落地，及2021年7月全国碳市场第一个履约周期正式启动，未来碳资产升值收益及碳资产质押融资等将有较大的∞空间。此外，针对光伏发电、风力发电、抽水蓄能电站等有∮显著碳减排效益的行业，可开发绿色金融专属产品，延伸太阳能◥建筑一体化、农光互补、渔光互补、其他分布式能源多能互补等，配套环境提①升，提高▂综合收益。

二是明确公益属性绿色项目融◤资的部分合规要求。

首先，对于废弃矿山修复项目，土地价值及其实现路径是项目开发的焦点。项目主体需考虑将修复后原址土地或周边土地通过协议转让的资金作为还㊣款来源，而土地出让收入作为还款来源存在一定的合规界限。目前，国家层▓面正在试行将城市建设中的老城区品质提升等公益类项♀目和可开发经营性用地打包】开发，通过组合方式实现项目收支综合平衡。若这一模式能取↓得较好效果，就具备推广到生态环境领域的条件。

其次，对于重点流域治理项目，在明确市场化砂石开采和公益化流域治理间关联情况下，项目还款来源就可认定为主要依赖包内相关项目收入。

三是加大绿色金融专项考核与激励支持。

EOD模式主要针对“外部性”较强的、具有公益属性的项目，其良好的Ψ生态效益、对周边←产业的带动作用通常需要一定时间〓才能体现，因此离不开政策上的考核、激励支持。

具体而言，第一，对满足条件的绿色≡主体，特㊣　别是小微、三农与民营企◥业，建议可优先给予再城投公司 或再贴现资金支持；第二，地方政府给予试点项目税收优惠或利息补贴；第三，商业银行可考虑优先介入示范效应明显的EOD模式绿色项目，并提供优惠资金支持。

四是建立EOD模式绿色项目库、形成各方交流协调⊙机制。

2021年4月，生态环█境部、发改委和国开行联㊣合印发《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试〖点的通知》，集中梳█理天津、河北、内蒙古等20个省（区、市）的36个典型意义试点项╱目，主要涉及流域治理、生态农业、矿山修复、沙漠治理、“无废城市”等。

类似地，在绿色金融改革试验区或其》他有条件的区域，也可╲由政府牵头建立地方EOD模式绿色项目库，完善绩效评估与环境评价，培育并推广“生态+产业”案例。此类项目建设规模大、涉及产业丰富，因此项目资金需求通常金额较大、期限较长、方案较复杂。需要政府部门、产业园区、企业、银行等各方的〒合作，形成良好的沟通◇机制，共同推动项ㄨ目高质量开展。

五、EOD项目未来发展

警惕发展问题，实现项目可持续性！

（一）行业跨度大

EOD模式下行业跨度大，且不同行业专业要求高，生态环境治理、修复和生态网络构建需要专业的环保企业完△成；基础设卐施配套、产业配套及生活配套的建设需要综合能力较强的建筑企业；后期产业导入、物业管理需要综合能力较『强的运营商进入。

所以应注重一整条产业链的实施能力。

（二）见效周期长

EOD模式见效周期较长，良好的生态基底构建需要一定的时间才能显现出来，生态环境的优良性显现出来后，土地的增值效应才会ω大大增加；且EOD模式下的产业培育和产业导入也需要一定的周期〓和时间才能显性化，很难在较短的∩时间内体现出来。

所♂以一名合格的EOD综合开发商还※应具备强大的融资、开发、变现能力，对于长流程的资金链要有〗充分的管控●和操盘能力。

（三）土地开发风险大

从EOD项目的施行上可以发现，项目公司需要对EOD项目所属区域进行土地整理并进行成片开发，因此，土地开发所引起的风险便成为EOD运作模式自身独有的风险点。在我国，土地开发可以分为一级开发与二级↘开发，在EOD项目中，主要表现为土地一级开发。土地一级开发，是指通过对“生地”进行整理、投资与开发，使其达到“熟地”，最终实现土地出让╳的过程。在整∏个土地开发的过程中可能会产生以下三⊙个方面的风险：

1、融资类风险

土地一级开发包括征地、拆迁、平整、建设卐市政基础设施和社会公共配套设施等，这些项目的进行需要大量的资金基础。一方面，EOD项目的原生资金不足，另一方面采取股权融资、债权融资等其他融资手段，也面临一定的融资法律风险。

因此，项目公司应当积极拓宽融资渠道，在项目的※运作和推进过程中，注重项目的合规性，满足金融机构的审查要求，尽可能做好事前的防控工作①。

2、政策类█风险

土地一级开发所面临的政策风险主要包括国家政策和地方政策两个方面。国家政策对土地成片开♀发项目的影响主要包括城市化建设、土地利用政策、征地所涉及的拆迁及补偿政策、产业税收政策等；地方政策主要是作为国家政策的辅助以及结合地方发展状况的政策。与法律▃相比，政府具有不确定性，或许由于领导更迭，或许因为上≡级出台与该政策相冲突的文件，都会导致合同依据政▅策发生变化，从而导致基▓于政策依据签订的合同文件效力也受↓到影响。

因此，项目公司一方面需要适时掌握影响♀土地一级开发的宏观和微观经济政策动向，对土地开发进行全面的⊙项目论证，进行详细的尽职调查，积极与政府各部门沟通，尽量规避可能发生的政策风险，另一方面注重与政府部门的合同签订，尽量在不违背法律法规的情况下▼将土地开发的详细规则订立在合同中，保证在今后的纠纷中于法有据。

3、收益类风」险

目前全国关∞于土地一级开发形成三种模式的收益※分配模式，分别是固定比例收益模式、土地出让金净收益分〖成模式与固定收益+净收益分成模式。

上述三种收益分成模式存在一定的↘问题。

就固定比例收益模式而言，其是政府按照总建设成本的一定百分比分配利润给项目公司。在这种情况下政府往往是预先估计，划定比例，而项目公司的投资建设运营期往往很长，可能会面临很多突发的情况，极有可能发生超额支出的情形。

就土地出ξ　让金净收益分成模式而言，根据财政㊣部、国土资源部、中国ζ　人民银行2006年12月31日发布的《国有土地使用权出让收支管理办法》第4条的规定，土地出让收支全额纳入地方政府㊣基金预算管理。收入全部缴入【地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。在地方国库中设立专账（即登记簿），专门核算土地出让收入和支出情况。土地出让金的收益需要全额纳入地方政府基金预算管理，项目公司不△能收取土地出让金的部分收益，因此该模式也存在△一定合规风险。

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